The reverse of urban planning. Towards a 20th century history of informal urbanisation in europe and its origins in madrid and paris (1850-1940)

Resumo

El objetivo de esta tesis es conocer la historia de la urbanización informal en Europa en el siglo XX y sus orígenes en Madrid y París. Por urbanización informal nos referimos al proceso de desarrollo de áreas precarias de vivienda, no planificadas por los poderes públicos y problematizadas por estos debido a sus características materiales y sociales por debajo de la “normalidad”. Este tipo de crecimiento urbano, muy común hoy en día en el sur global, habría sido aparentemente frecuente en la Europa del siglo XIX, desapareciendo en buena medida del continente a lo largo del siglo XX. Dicho proceso histórico no parece haber sido analizado por la teoría urbana. Por un lado, si bien en los últimos años un creciente número de trabajos historiográficos han tomado este tipo de espacios como objeto de estudio a lo largo del continente europeo, dichos trabajos han generado un corpus de conocimiento muy fragmentado desde un punto de vista geográfico, cronológico y lingüístico. Quizás por ello, la escasa investigación comparativa existente sobre la urbanización informal en el siglo XX parece haber dado por sentado que es un fenómeno era un mecanismo de crecimiento urbano del sur de Europa, siguiendo un “sentido común” que liga este tipo de soluciones habitaciones a características culturales inherentes al “sur”. Sin embargo, el alcance real dicho fenómeno a escala europea no parece haber sido investigado sistemáticamente hasta el momento. Por otro lado, desde los estudios urbanos la historia de la urbanización informal parece haber sido objeto de especulaciones y mistificación, mencionándose con frecuencia como un proceso popular y atemporal de crecimiento urbano “espontaneo”, contrapuesto al planeamiento urbano. Sin embargo, dichas ideas no parecen estar basadas en un análisis serio sobre los procesos históricos que habrían llevado a la imposición del planeamiento de corte estatal sobre este otro tipo de urbanización. Nuestra principal hipótesis es que, a pesar de ser un fenómeno con raíces antiguas, la urbanización informal surgió como un problema público y se prohibió en relación al desarrollo de otro proceso histórico: el “nacimiento” del planeamiento urbano en las primeras décadas del siglo XX. Dicha causalidad implicaría que este tipo de crecimiento urbano habría sido problematizado e ilegalizado de forma relativamente sincrónica y transnacional durante las primeras décadas del siglo XX. Habría así emergido como práctica de crecimiento urbano “desviado” en las principales ciudades del continente, no sólo en las del sur, dando lugar a un proceso dinámico de adaptaciones mutuas entre urbanización informal y normalización espacial hasta su progresiva erradicación. Para estudiar dichas hipótesis, esta tesis combinó dos métodos principales: una investigación historiográfica comparativa a escala Europea (escala macro) y una investigación archivística sobre dos estudios de caso, Madrid y París, permitiendo la obtención y análisis del fenómeno con fuentes primarias (escalas mezzo y micro). Respecto al análisis historiográfico, se investigaron inicialmente textos en inglés, francés, español, portugués y catalán, ampliando el foco a otros idiomas del continente mediante el análisis de bases de datos electrónicas y motores de traducción on-line. Para ello, una de las principales tareas fue no sólo utilizar los términos genéricos en inglés para el fenómeno, sino también identificar los términos localmente utilizados para describir la urbanización informal. En cuanto a los estudios de caso de Madrid y París, el análisis se realizó en dos niveles: (i) a escala metropolitana, incluyendo análisis sobre áreas informales, su regulación y la planificación urbana desarrollada por parte de las instituciones públicas y (ii) a nivel barrial, comprendiendo las micro dinámicas de producción del espacio en dos municipios periféricos; Saint -Denis en París y Puente de Vallecas en Madrid. Frente a las metodologías empleadas tradicionalmente en la historia del planeamiento urbano, esta tesis requería investigar fuentes que permitiesen ir más allá del análisis de los proyectos de ciudad desarrollados sobre el papel. Se hacía necesario comprender el desarrollo real del crecimiento urbano como consecuencia de la interrelación entre los marcos reguladores creados por las instituciones públicas y las fuerzas económicas y sociales. A consecuencia, además de buscar documentos históricos sobre planes de urbanismo, normativas y su aplicación, realizamos un trabajo de archivo basado en fuentes administrativas, policiales y de prensa con el fin de comprender las prácticas de producción del espacio “desviado” y la forma en que estas interactuaban con la normativa urbanística en construcción. Estos métodos y escalas, así como la búsqueda de regularidades y patrones históricos, situaron esta tesis en un terreno híbrido, entre la historia comparada, la sociología histórica y la socio-historia, todas ellas aplicadas a la investigación sobre el planeamiento urbano y el crecimiento real de las ciudades. Como resultado de esta investigación, se ha mostrado que la urbanización informal fue un fenómeno paneuropeo que afectó a las ciudades de mayor entidad del continente a lo largo del siglo XX. Esta perspectiva cuestiona la ejemplaridad y excepcionalidad del urbanismo continental, permitiendo entender la urbanización informal como un fenómeno global y transcultural. A nivel europeo, permite rechazar las perspectivas que identifican este tipo de crecimiento urbano como propio de contextos meridionales y modos de vida "espontáneos". Nuestra investigación señala que las áreas informales en Europa se produjeron principalmente a partir de dos procesos: parcelaciones privadas de suelos sin infraestructuras y a través de viviendas desarrolladas en terrenos ocupados. Ambas formas de desarrollo se intensificaron a lo largo del continente en dos momentos clave: los años 1920s y 1960s. La casi desaparición de la urbanización informal en todo el continente no pareció ser principalmente consecuencia del establecimiento de marcos normativos y de planeamiento, ya que estos fueron comúnmente transgredidos, sino que podría haber sido consecuencia del prominente desarrollo de vivienda social. Dicha solución habitacional habría sido posible en parte gracias a motivos económicos independientes del planeamiento urbano; el desarrollo de una geografía del privilegio en Europa (Wallerstein, 1988), frente al estancamiento de las condiciones económicas en otras regiones del mundo, que no habrían podido contener el desarrollo de vivienda informal mediante sistemas de vivienda pública (Turner, 1976). En lo que respecta a los casos de París y Madrid, el origen de la urbanización informal -es decir, el momento en que se empezó a problematizar este tipo de espacio- parece situarse en la segunda mitad del siglo XIX, cuando una serie de normas higiénicas y dispositivos de vigilancia empezaron a ser desarrollados para controlar las características de las viviendas. A partir de ese momento, el desarrollo de cinturones periféricos de urbanización informal en ambas ciudades fue objeto de un proceso de ilegalización en el que hemos identificado tres fases; (i) el desarrollo no regulado del fenómeno durante el siglo XIX, (ii) la producción institucional de "regulaciones de excepción" permitiendo su desarrollo controlado y (iii) la prohibición sincrónica de la urbanización informal en ambos lugares en los años 1920s y el desencadenamiento de su reproducción ilegal. En Madrid, dicho proceso se inició desde las últimas décadas del siglo XIX, cuando diversas barriadas de la periferia y los denominados barrios de chozas pasaron a ser problematizados, dando lugar al desarrollo de una normativa de higiene local que establecía unos mínimos estándares de vivienda para toda la ciudad. La reproducción de las áreas de chozas a pesar de su ilegalidad dio lugar a varias campañas de erradicación, justificadas por motivos sanitarios, en buena parte infructuosas debido a la persistencia del problema de la vivienda. Tras las demoliciones, nuevas áreas de chozas eran frecuentemente desarrolladas ocupando suelos privados, y en ocasiones también espacios públicos. Además de las chozas, áreas informales desarrolladas en parcelas sin infraestructuras urbanas, generalmente compradas a plazos, se multiplicaron en una franja de la periferia –el extrarradio- que el Ayuntamiento de Madrid había mantenido sin ordenación y en el que cualquier construcción estaba sometida a una posible demolición. Si bien la situación había sido tolerada durante décadas, en 1910 se aprobó un Plan de Urbanización del Extrarradio, también conocido como Plan Nuñez Granés, con el objetivo explícito de demoler estos espacios y facilitar el desarrollo de una nueva periferia acorde a la sensibilidad de las clases dominantes. Sin embargo, la transformación del sistema de expropiación de dicho plan, permitiendo una municipalización de los suelos que permitiría acabar con la especulación, dio lugar a la oposición de los propietarios de la zona y de un sector del Ayuntamiento de Madrid, que aparentemente bloqueó el plan. Si bien dicha periferia fue finalmente transformada mediante mejoras progresivas, las autoridades madrileñas decidieron abandonar a su suerte a los suburbios más allá de ella, generando un nuevo cinturón informal muy semejante a los previamente desarrollados en el extrarradio; viviendas pobres construidas sobre suelos sin infraestructuras, frecuentemente comprados a plazos. Aunque dicho proceso fue confrontado mediante el establecimiento, en 1923, de la obligatoriedad del desarrollo de planes de urbanismo y la inclusión de unos estándares mínimos de vivienda, Vallecas y probablemente otros ayuntamientos de la periferia de Madrid parecieron implementar escasamente dichas normas. El desarrollo de unos marcos normativos basados en la producción de calles privadas que ya habían ya habían demostrado su ineficacia, y la tolerancia hacia este tipo de espacios en un contexto de ausencia de alternativas públicas de vivienda, parecieron limitar el impacto de la ilegalización de la urbanización informal que continuaría desarrollándose posteriormente, pasando a denominarse chabolismo tras la Guerra Civil Española. En París, el desarrollo problemático de áreas informales pareció surgir durante la segunda mitad del siglo XIX, dando lugar a las denominadas “cités”, areas de barracas generalmente autoconstruidas en suelos alquilados y gestionadas por administradores privados. El desarrollo de comisiones de higiene encargadas de la vigilancia y control de dichos espacios, aunque dio lugar a demoliciones puntuales, fue incapaz de contener el fenómeno. Si bien la aprobación de una ley de higiene en 1902 convirtió en ilegal la construcción de viviendas sin permiso de obra en Paris y buena parte de su entorno, la existencia de un espacio donde la urbanización informal había sido regulada facilitando su desarrollo -la Zone –y el escaso poder coercitivo de las instituciones encargadas de garantizar la higiene dieron lugar al desarrollo continuado de este tipo de espacios durante las primeras décadas del siglo XX. Dichas áreas se desarrollaron mediante la construcción de viviendas precarias en suelos sin infraestructuras, generalmente mediante contratos de alquiler y de alquiler con opción a compra. Dichos procesos se extenderían dando lugar, tras la primera guerra mundial, a una “explosión” de la urbanizaciones informales en la región de Paris –fenómeno conocido como lotissements déféctueux- desarrollados bajo procedimientos jurídicos a priori similares que en las décadas anteriores pero en escalas y mediante mecanismos de comercialización de una escala inédita. Dichos procesos de desarrollo urbano acelerado fueron regulados infructuosamente por los poderes públicos en 1919 mediante la ilegalización de los lotissements défectueux y la obligatoriedad del desarrollo del planeamiento urbano, siendo completados por otra ley en 1924 que sí consiguió contener parcialmente la urbanización informal. La aprobación de un extenso de programa de regularización y mejora de dichos espacios permitió, a partir de 1928, su radical transformación, dando lugar a buena parte de las actuales de las periferias de Paris. Sin embargo, si bien el desarrollo de dichos marcos normativos y del primer planeamiento urbano de la región –el Plan Prost – redujo las posibilidades de producir áreas informales, estas se siguieron desarrollando de manera clandestina y aún más precaria, dando lugar a procesos de coacción y explotación de sus habitantes como consecuencia de la creciente ilegalidad de sus viviendas. Podemos concluir que, a pesar de la existencia de diferencias contextuales en cuanto a la extensión de la urbanización informal, la morfología de los espacios y la respuesta urbanística dada por las autoridades, en ambas ciudades el proceso de ilegalización fue relativamente similar, pudiéndose identificar patrones históricos comunes. Por un lado, contra-intuitivamente, la mayoría de las zonas informales de Madrid y París no parecieron surgir como consecuencia de procesos de urbanización popular basados en la apropiación ilegal del suelo. La mayoría de las áreas informales estudiadas en ambas ciudades fueron desarrolladas a partir de la comercialización temporal de parcelas por parte de los propietarios del suelo. La adopción de contratos de alquiler, y de alquiler con opción a compra sobre parcelas, hizo posible la disociación de la vivienda y la propiedad del suelo, dando lugar a formas baratas y precarias de hábitat. Como consecuencia, las prácticas de construcción en las zonas informales fueron frecuentemente legales, ajustadas a los contratos privados de suelo y a la normativa urbanística hasta su prohibición. Dicha prohibición, en ambas ciudades, pareció surgir como consecuencia de una confluencia entre varios factores. Por un lado, los poderes públicos consideraron patológico este tipo de crecimiento urbano, infiriendo que provocaba la degeneración de los habitantes y servía de foco de enfermedades epidémicas. Además, la influencia patológica de las áreas informales era vista como una amenaza para el orden público, siendo refugio de delincuentes que provocaría no sólo en la propagación del crimen, sino en el desencadenamiento de revueltas populares. Además, dichas áreas amenazaban los valores de las clases altas sobre la futura belleza y armonía de los espacios urbanos. Finalmente, el crecimiento descontrolado de este tipo de espacios era problemático debido a su ineficiencia económica. Al permitirse la urbanización sin planeamiento ni restricciones, nuevos espacios podían surgir en cualquier parte de la ciudad, amenazando la inversión inmobiliaria privada. Además, en el caso concreto de los barrios informales, su crecimiento alrededor de la ciudad “amenazaba” el desarrollo de infraestructuras, ya que los poderes públicos se veían obligados a pagar grandes costes de expropiación para demoler dichos espacios y facilitar la expansión de la ciudad “normal” y sus infraestructuras. A pesar de la existencia de diversos planes para restringir la urbanización informal, en ambas ciudades dicha forma de crecimiento urbano se toleró mediante la existencia de “reglamentos de excepción" que legalizaban y permitían el desarrollo temporal de este tipo de espacios en franjas de la periferia que podían ser demolidas por parte de las autoridades. En ellas, marcos legales tanto públicos como privados facilitaron el desarrollo especulativo de periferias precarias, reduciendo los derechos de sus habitantes con el fin de preparar la futura demolición de los espacios y su transformación. La prohibición de la urbanización informal redujo aún más dichos derechos de los nuevos, facilitando los desalojos y la implementación y consolidación los procesos de transformación mediante el nacimiento del planeamiento urbano. En Francia y en España, desde 1924, la reproducción de procesos locales de urbanización informal pasó a ser ilegal. Sin embargo, la persistencia del problema de la vivienda condujo a su reemergencia. Las prácticas de construcción también evolucionaron para eludir los progresivos intentos legales de restringirla, convirtiéndose así en un fenómeno clandestino. La comercialización de suelos para la construcción de viviendas precarias pasó a ser una práctica oculta y las viviendas pasaron a construirse durante la noche o en fines de semana, ocasionalmente sobre suelos ocupados, en un proceso que hipotéticamente podría haber sido global, ligado al desarrollo transnacional del planeamiento urbano.