Propuesta de un modelo de provisión y gestión de vivienda social en clave europea

Resumen

La tendencia histórica en España de promover vivienda protegida en propiedad hace que nuestro país se encuentre, hoy por hoy, con dificultades para poder cumplir con el mandato constitucional de garantizar el acceso a una vivienda digna y adecuada para toda la población (art. 47 CE). Solo a raíz de la crisis de 2007 el legislador tiene la voluntad de engrosar, por todos los medios, el porcentaje de vivienda social, coincidiendo con lo que venía recomendando la doctrina, y a pesar de la poca fiabilidad de los datos existentes. Sin embargo, esta tendencia de “promover para vender” ha conllevado, también, que España carezca, por falta de necesidad, de un marco legal de gestión de vivienda social, imprescindible para mantener y promover el aumento de un parque de vivienda social suficiente. Así, ante esta situación, entendemos que España debería adoptar un modelo de gestión de vivienda social funcional, común y coherente, que permita estructurar y mejorar la eficiencia de un sector muy atomizado y desestructurado. Por ello, el objetivo principal de esta tesis es diseñar y proponer este modelo de provisión y gestión de vivienda social para España, a partir de modelos europeos que han demostrado, durante décadas, tener la suficiente capacidad de gestión de amplios parques de vivienda social de alquiler, para poder aprender no solo de sus éxitos sino también de sus retos, obstáculos y malas prácticas y comprobar, finalmente, qué aspectos podemos incorporar en el modelo que proponemos para España. Concretamente, llevamos a cabo un estudio exhaustivo del modelo de woningcorporatie de los Países Bajos y del modelo de housing association de Inglaterra, ambos con altos porcentajes de parque de vivienda social y claros ejemplos de la tendencia, desde los años setenta y ochenta del siglo pasado, en Europa Occidental, de orientar los modelos de vivienda social hacia una visión más de mercado. La consecución del objetivo principal de esta tesis doctoral se lleva a cabo mediante unos objetivos específicos. El primero es el de delimitar el concepto del objeto de trabajo de los modelos de entidades estudiados y del modelo final propuesto, es decir, el concepto de vivienda social. El segundo, estudiar los dos modelos de gestión comparados mencionados para poder identificar y comprender aquellos aspectos que hacen que estos modelos sean exitosos a nivel de gobernanza, de desempeño de su función principal, la de provisión y gestión de vivienda social, y de viabilidad económica. El tercer objetivo persigue identificar las deficiencias e insuficiencias legales vinculadas con la gestión de vivienda social en España, al tiempo que se identifican aquellos aspectos y prácticas consideradas exitosos de estos modelos. Finalmente, el cuarto objetivo específico consiste en poner en común todas las buenas prácticas detectadas en los modelos estudiados (los dos comparados y los españoles) para posteriormente utilizarlas como base para el objetivo principal de la tesis, es decir, la propuesta de un modelo de provisión y gestión de vivienda social para España (EPGVS), incluyendo la propuesta de un régimen especial de arrendamiento de vivienda social para que puedan utilizarlo las entidades que sigan el modelo planteado. Para alcanzar dichos objetivos, empleamos una pluralidad metodológica. El método dogmático se utiliza a lo largo del Capítulo III para estudiar el Derecho positivo relacionado con la materia de vivienda y la vivienda social en España, así como las relaciones jurídicas que surgen a la hora tanto de captar como de acceder a una vivienda social y la forma jurídica de las entidades que provén y gestionan este tipo de vivienda. En este punto se detecta y estudia la legislación y normativa existente, se destacan las deficiencias y las insuficiencias legales para, finalmente, y con la ayuda del estudio comparado, plantear una propuesta de regulación de las entidades proveedoras y gestoras en España, así como la propuesta de un régimen especial de arrendamiento de vivienda social. También se lleva a cabo una reflexión, en el Capítulo I, de los instrumentos legales existentes, a nivel internacional y europeo, de defensa del derecho a la vivienda, así como la legislación, jurisprudencia y doctrina que ha influido en la determinación del concepto de vivienda social a nivel de la UE. Finalmente, este mismo capítulo analiza las definiciones legales de vivienda social o similares existentes tanto en España (y en las diferentes Comunidades Autónomas) como en Inglaterra y en los Países Bajos. Para enriquecer el método dogmático, empleamos el método sociológico, de manera transversal en todos los capítulos de esta tesis doctoral. Por un lado, reflexionamos sobre lo que implica el derecho a tener acceso a una vivienda digna y adecuada y el papel que esta vivienda desempeña en la vida de cada persona en particular y en su relación con la sociedad en general. Por otro lado, analizamos las políticas y prácticas de gestión de las entidades que gestionan vivienda tanto en los modelos comparados como en España (en este caso a través de cuestionarios enviados a las entidades) y, en particular, mostramos interés por aquellas que tengan presente el perfil y las necesidades de cada unidad familiar que accede a una vivienda social, y también aquellas que consigan contribuir a la consecución de mixtura social en las promociones y en los barrios o zonas y fomenten la convivencia y buen ambiente vecinal. Todas ellas se tienen en cuenta para la propuesta de modelo de provisión y gestión de vivienda social del Capítulo IV. En este punto, además de llevar a cabo un análisis legal y normativo, de doctrina y de estudios científicos pertinentes, hemos concertado reuniones con académicos expertos en la materia, así como con representantes y con trabajadores de las propias entidades gestoras e, incluso, hemos asistido a reuniones y estado presentes en el trabajo y gestiones del día a día de una housing association inglesa. Finalmente, en el Capítulo II utilizamos el método comparado para estudiar los sistemas jurídicos inglés y neerlandés, concretamente, para el estudio de la legislación relacionada con el campo de la vivienda, las formas de tenencia de la vivienda social y los tipos de proveedores, centrándonos en las housing associations inglesas y en las woningcorporaties neerlandesas, así como en sus respectivos modelos de registro o de admisión para poder homologarse como proveedores de vivienda social (“proveedores registrados” en Inglaterra e “instituciones admitidas” en los Países Bajos) y la consiguiente normativa aplicable. En este caso, también es importante para este trabajo el estudio y análisis de fuentes históricas o de antecedentes legislativos a partir de los que han surgido y evolucionado estas entidades gestoras y sus modelos de regulación y control en los modelos comparados, por lo que hacemos un uso del método histórico en el derecho comparado. Siguiendo los objetivos específicos marcados, llegamos a las siguientes conclusiones: 1. España no dispone, hoy por hoy, de un modelo de gestión de vivienda funcional, común y sistematizado que permita hacer frente a la reciente (a raíz de la crisis de 2007) voluntad del legislador de incrementar, de manera notoria y a través de diferentes instrumentos, el porcentaje de vivienda social en alquiler en España. Además, también carecemos de datos fidedignos y contrastados sobre el volumen del parque de vivienda social existente realmente en nuestro país. 2. Denotamos una falta de unanimidad respecto del concepto de vivienda social a nivel europeo e internacional, además de tener presente que la competencia en esta materia en la UE es estatal y, dentro de España, incluso de cada Comunidad Autónoma. Nuestra delimitación del concepto ha seguido los rasgos que se reiteran en la mayoría de las definiciones utilizadas por la doctrina, instituciones y organismos internacionales como la Comisión Europea, Housing Europe, UNECE, OCDE o Feantsa. Así, los rasgos esenciales que nos permiten delimitar este concepto son su precio asequible o por debajo del precio de mercado y su adjudicación siguiendo reglas pautadas a nivel institucional, para que solamente accedan a ella colectivos con una necesidad real de vivienda. Este segundo rasgo pretende ir en consonancia con la decisión de la Comisión Europea de apostar por un modelo dualista (Kemeny) y por un modelo acotado (Ghekière) de vivienda social. Tanto Inglaterra como España cumplen, en general, esta función; en cambio, los Países Bajos se ha visto forzado por la Comisión Europea a reorientar su modelo más universalista hacia este modelo acotado. La vivienda social es un tipo de vivienda asequible, pero esta última puede (y debería) darse, también, en el mercado privado. Por ello, el Derecho civil tiene reservado un papel importante a la hora de crear y conservar un parque de vivienda asequible, a través del establecimiento de medidas estructurales que vertebren el mercado de tal manera que minimice la contribución directa de la Administración pública a este fin. 3. En cuanto a los dos modelos comparados estudiados (Inglaterra y Países Bajos), ambos son modelos de gestión que siguen un orden, estructura y normativa únicas; que apuestan por una gestión privada sin ánimo de lucro (aunque extendida en los últimos años a entidades con ánimo de lucro en Inglaterra) que va más allá de la gestión de la vivienda; impulsados por una normativa que se centra en desarrollar actividades sociales y en la comunidad. Los dos factores clave que han permitido a las housing associations inglesas y a las woningcorporaties neerlandesas lograr una posición dominante en el campo de la vivienda social son la creación de un marco legal único y específico para estas entidades gestoras y la provisión inicial de parque y dinero públicos. Existen otros dos aspectos o prácticas que han convertido estos modelos comparados en modelos funcionales y capaces de gestionar eficientemente un amplio parque de viviendas. El primero, la existencia de estructuras de gestión pautadas que les exigen el contacto (e involucramiento) con los beneficiarios sociales y con las comunidades en sus áreas de actuación y la coordinación con instituciones, tanto públicas como privadas, que permiten tratar de manera integral la complejidad de las problemáticas existentes en el campo de la vivienda social. El segundo, la construcción de una cartera de actividades que les permite apostar por fórmulas de acceso a la vivienda que favorecen la conservación de su parque, al mismo tiempo que les permite recurrir a las tenencias intermedias y a otras actividades comerciales, así como a actuar en mercados financieros para conseguir financiación adicional. 4. La larga trayectoria de ambos modelos comparados permite observar también sus disfunciones y sus malas prácticas, sobre todo cuando se pierde el equilibrio entre las prerrogativas y las obligaciones de estas entidades, entre la libre actuación y el control públicos. 5. A diferencia de los modelos comparados planteados, en España existe una gran variedad de entidades que gestionan vivienda considerada como social, que divergen en su forma jurídica, en su objeto social, en su tamaño y en su ámbito de actuación (autonómico, regional o local). A pesar de poder agrupar de manera sistemática a estas entidades en modelos de gestión, en la práctica estas no tienen un marco legal unitario y, en consecuencia, tampoco un control público conjunto ni un organismo representativo. Tampoco existe, por lo tanto, una imposición legal de estructuras de gestión, ni una regulación de sus actividades principales. La tenencia en alquiler ha sido una tenencia minoritaria y además sus continuos cambios legales y la incapacidad de responder en muchos casos a las necesidades de las entidades gestoras de vivienda, han hecho que estas hagan uso de fórmulas más precarias (especialmente también con los recientes programas de captación de vivienda privada vacía). No existe en España un continuum de tenencias, puesto que la oferta de tenencias intermedias es casi inexistente. Sin embargo, todo lo anterior no significa que no existan buenas prácticas en este ámbito de la gestión de vivienda social en España sino, más bien, que estas dependen de la forma jurídica de cada entidad, de su objeto social, de su estructura organizativa y del perfil de sus beneficiarios sociales. Lo que proponemos es generalizarlas, estructurarlas y colocarlas a nivel de modelos europeos funcionales. 6. Teniendo en cuenta tanto las buenas como las malas prácticas identificadas en los modelos comparados estudiados y también en los modelos españoles, proponemos la creación de una entidad proveedora y gestora de vivienda social (EPGVS) como un modelo legal funcional que estructure este sector sin necesidad de imponer la conversión de las entidades a una forma jurídica determinada. Así, se trata de crear un modelo que, a través de un proceso de homologación y registro públicos, permita a la Administración pública dotarse de figuras de confianza para dejar en manos ajenas la gestión de un bien tan importante y básico como es el de la vivienda. 7. El planteamiento de un marco legal común y específico para las gestoras de vivienda social en España tiene la finalidad de fomentar, desarrollar y asentar estas EPGVS. Este marco gira en torno a tres ejes principales. El primero, la regulación de un proceso de homologación con unos requisitos subjetivos y objetivos y el Registro público. Se regulan como requisitos esenciales que la entidad tenga como objeto principal de su actividad la provisión y/o gestión de vivienda social y que se garantice una viabilidad económica y también de gobernanza para poder cumplir con la normativa reguladora de las EPGVS. La inscripción al Registro público permite obtener la información necesaria para el diseño de futuras políticas de vivienda y para la planificación económica, y es imprescindible para poder acceder a financiación pública, ventajas fiscales y otras prerrogativas en el desempeño de las políticas de vivienda, como hacer uso del régimen especial de arrendamiento de vivienda social de la LAU que proponemos. El segundo eje es la creación de un órgano supervisor público de las entidades que se homologuen y registren como EPGVS. Este tendría la función de velar por el cumplimiento tanto de los requisitos de homologación como de la normativa reguladora de las EPGVS. El último eje es la creación de una normativa básica para todas las entidades homologadas como EPGVS. Esta pretende normativizar, ergo, generalizar, muchas de las prácticas extraídas de los dos modelos comparados y de los españoles estudiados que, a nuestro juicio, son importantes para conseguir una gestión eficiente en lo referente a la financiación y economía de la entidad, a su gobierno y a la consecución de sus actuaciones sociales. Para crear un modelo que sea propulsor del aumento del parque de vivienda social en España, la normativa que proponemos prevé que un porcentaje considerable de la actividad (ej. 80%) se dedique a actividades sociales, como la provisión de vivienda, la oferta de servicios complementarios para los beneficiarios sociales y la involucración de la entidad en sus zonas de actuación y en la comunidad. Además, estas entidades homologadas se presentan como vehículo ideal para el desarrollo de distintas fórmulas de acceso a la vivienda, como el uso de tenencias intermedias, la rehabilitación por renta y el alquiler social siguiendo el régimen especial de arrendamientos de vivienda social también propuesto. Para que este modelo pueda funcionar es imprescindible una apuesta firme de las políticas de vivienda, como en su momento hicieron Inglaterra y los Países Bajos, ofreciendo un canal de financiación pública y otras ventajas, como las fiscales o de trato preferente en la propuesta y la implementación de las políticas del sector.